Sultan Hamengku Buwono II dalam Lensa Teori Kebijakan Publik

SEJARAH Sultan Hamengku Buwono II bukan semata narasi tentang konflik dan pengasingan.

Jika dibaca dengan kerangka ilmu kebijakan publik, setiap keputusan beliau — dari negosiasi dengan Daendels, respons terhadap Raffles, hingga sikapnya dalam Perang Diponegoro — mencerminkan dilema pembuatan kebijakan yang sangat relevan hingga hari ini.

Sultan Hamengku Buwono II (1750–1828) memerintah Kesultanan Yogyakarta dalam periode yang luar biasa bergejolak: pergantian kekuasaan kolonial dari VOC ke Belanda Bataaf, lalu ke tangan Inggris, dan akhirnya kembali ke Belanda.

Selama lebih dari tiga dekade masa pemerintahan aktifnya (1792–1828, dengan jeda pengasingan), beliau menghadapi tekanan eksternal yang terus berubah sambil mempertahankan legitimasi internal kesultanan.

Membaca sejarah Sultan HB II melalui lensa teori kebijakan publik membuka dimensi baru: bagaimana seorang pemimpin merumuskan, mengimplementasikan, dan mempertahankan kebijakan di tengah lingkungan yang tidak stabil dan aktor-aktor dengan kepentingan yang saling bertentangan?

01 . Agenda Setting: Menempatkan Kedaulatan sebagai Isu Utama

Dalam teori kebijakan publik, agenda setting adalah proses bagaimana suatu isu naik ke perhatian pembuat kebijakan. John Kingdon (1984) menggambarkannya melalui model “tiga arus”: arus masalah (problem stream), arus kebijakan (policy stream), dan arus politik (political stream).

Ketika Daendels tiba di Jawa pada 1808 dengan membawa agenda modernisasi militer dan reformasi administrasi kolonial, Sultan HB II menghadapi problem stream yang nyata: ancaman terhadap protokol adat dan otonomi kraton. Respons beliau — mempertahankan peraturan tata upacara bagi pejabat kolonial yang berkunjung ke Kraton — adalah upaya agenda setting yang tegas: menempatkan kedaulatan simbolis sebagai isu yang tidak dapat dinegosiasikan.

“Kebijakan bukan hanya tentang apa yang diputuskan, tetapi tentang bagaimana suatu isu berhasil dipertahankan di atas meja negosiasi ketika tekanan dari luar semakin kuat.” — Prinsip Agenda Setting, John Kingdon (1984)

Tindakan Sultan HB II mempertahankan protokol upacara bukan sekadar sikap konservatif. Ia adalah strategi agenda setting: dengan menjadikan tata upacara sebagai titik konflik, beliau memaksa Daendels untuk merespons isu kedaulatan secara eksplisit — bukan menghindarinya.

02 . Policy Formulation: Antara Resistensi dan Akomodasi

Teori formulasi kebijakan membedakan antara kebijakan distributif, regulatif, dan redistributif (Lowi, 1972). Dalam konteks Sultan HB II, kita melihat ketiga jenis ini beroperasi sekaligus dalam arena yang berbeda.

KEBIJAKAN DISTRIBUTIF

Langkah-langkah memperkuat Kesultanan Yogyakarta pada masa 1792–1808 — termasuk karya dalam bidang kesusastraan dan konsolidasi internal — mencerminkan kebijakan distributif: mendistribusikan sumber daya budaya dan simbolis untuk memperkuat kohesi internal. Ini adalah fondasi legitimasi yang tidak dapat dirampas oleh tekanan militer dari luar.

KEBIJAKAN REGULATIF

Perjanjian baru dengan kraton-kraton Jawa pasca-konflik dengan Daendels menunjukkan kemampuan formulasi kebijakan regulatif: mendefinisikan ulang aturan hubungan antar-aktor politik lokal di tengah perubahan struktur kekuasaan kolonial. Sultan HB II tidak hanya bereaksi terhadap tekanan eksternal — beliau secara aktif meregulasi lanskap politik Jawa.

03.  Implementation Gap: Ketika Kebijakan Bertemu Realitas

Salah satu konsep terpenting dalam studi kebijakan publik adalah implementation gap — jarak antara kebijakan yang dirumuskan dan apa yang benar-benar terjadi di lapangan (Pressman & Wildavsky, 1973). Peristiwa Penyerbuan ke Kraton Yogyakarta (Bedhah Ngayogyakarta) pada 1812 oleh Raffles merupakan contoh paling dramatis dari implementation gap dalam narasi Sultan HB II.

Sultan HB II telah merumuskan kebijakan yang jelas: mempertahankan otonomi dan martabat kesultanan. Namun implementasinya terhambat oleh ketidakseimbangan kapasitas militer yang sangat besar, persoalan loyalitas aktor-aktor internal — termasuk konflik dengan Patih Danurejo II dan dinamika dengan Pangeran Notokusumo — serta ketidakmampuan untuk membangun koalisi yang cukup kuat.

Pengasingan ke Penang (1812) dan kemudian Ambon (1812–1825) bukan semata kekalahan militer. Dalam kacamata kebijakan publik, ini adalah bukti betapa implementation capacity — kemampuan institusional untuk menjalankan kebijakan — sama pentingnya dengan kualitas kebijakan itu sendiri.

04.  Stakeholder Management: Arena Multi-Aktor yang Kompleks

Teori stakeholder management dalam kebijakan publik (Freeman, 1984; Bryson, 2004) menekankan pentingnya identifikasi, analisis, dan pengelolaan aktor-aktor yang memiliki kepentingan dalam suatu kebijakan. Tokoh-tokoh yang mengelilingi Sultan HB II adalah contoh kompleksitas stakeholder landscape yang luar biasa.

Patih Danurejo II, Pangeran Notokusumo, dan Sunan Paku Buwono IV bukan sekadar tokoh pendukung. Mereka adalah stakeholder dengan kepentingan, kalkulasi, dan agenda masing-masing. Hubungan Sultan HB II dengan mereka mencerminkan tantangan stakeholder alignment: bagaimana membangun koalisi yang cukup kohesif untuk mendukung implementasi kebijakan, ketika setiap aktor memiliki relasi tersendiri dengan kekuatan kolonial?

“Kebijakan yang paling brilian pun akan gagal jika pembuatnya tidak mampu mengelola lanskap stakeholder yang melingkupinya — baik yang tampak maupun yang tersembunyi.” — John Bryson, Strategic Planning for Public Organizations (2004)

05.  Policy Resilience: Kembali ke Tampuk Kekuasaan

Konsep policy resilience dalam literatur terkini (Béland & Schlager, 2019) merujuk pada kemampuan suatu kebijakan — dan institusi di baliknya — untuk bertahan, beradaptasi, dan pulih dari guncangan. Kembalinya Sultan HB II ke Yogyakarta pasca-pengasingan adalah manifes dari resiliensi ini.

Kunjungan van der Capellen, perjalanan dari Batavia kembali ke Yogyakarta, dan pelantikan kembali sebagai Sultan pada masa Perang Diponegoro menunjukkan bahwa legitimasi institusional yang dibangun selama puluhan tahun — melalui karya sastra, konsolidasi budaya, dan pemertahanan simbol — memiliki daya tahan yang melampaui kalah-menangnya kontestasi militer jangka pendek.