Kajian Aturan Untuk Efisiensi Pelaksanaan KPBU

AKURAT.CO Pembangunan infrastruktur merupakan salah satu tolok ukur kemajuan suatu negara. Dibutuhkan upaya terbaik pemerintah dalam penyediaan infrastruktur publik. Pemerintah melalui Perpres No.38 Tahun 2015 (Perpres 38/2015) mencetuskan skema Kerja sama Pemerintah dan Badan Usaha (KPBU).

KPBU adalah kerja sama antara Pemerintah dan badan usaha, sebagai investor, untuk menyediakan infrastruktur publik, yakni infrastruktur ekonomi dan/atau infrastruktur sosial. Dalam skema KPBU, pemerintah berperan sebagai Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (PJPK) (Pasal 6 Perpres 38/2015) dan badan usaha berperan sebagai Badan Usaha Pelaksana (BUP) (Pasal 1 angka 6 Perpres 38/2015).

Skema KPBU ditujukan untuk penyediaan infrastruktur bagi kepentingan umum (Pasal 1 angka 6 Perpres 38/2015). Proyek KPBU merupakan proyek pembangunan infrastuktur. Alhasil, dalam pelaksanaan proyek KPBU berlaku ketentuan dibidang konstruksi, diantaranya UU No.2 Tahun 2017 sebagaimana telah diubah dengan UU No.6 Tahun 2023 (UU Jasa Konstruksi) dan PP No. 22 Tahun 2020 sebagaimana telah diubah dengan PP No.14 Tahun 2021 (PP Konstruksi).

Berkenaan dengan efisiensi pelaksanaan KPBU, terdapat dua permasalahan hukum yang harus dikaji. Pertama, pengadaan BUP. Kedua, pengadaan penyedia jasa konstruksi untuk proyek KPBU.

Baca Juga: Pembenahan Skema KPBU Dorong Infrastruktur Publik Berkualitas

Pengadaan Badan Usaha Pelaksana (BUP)

Berdasarkan Perpres 38/2015, pengadaan BUP dalam skema KPBU dilakukan melalui pelelangan atau penunjukan langsung. Pada umumnya, pengadaan dilakukan melalui pelelangan. Dalam proses pelelangan, badan usaha swasta peserta lelang (biasanya berbentuk konsorsium) wajib menyusun dan menyampaikan dokumen lelang. Sesuai dengan Perka LKPP 29/2018, badan usaha pemenang lelang harus mendirikan Badan Usaha Pelaksana (BUP) paling lambat 6 bulan sejak dikeluarkannya surat penunjukan pemenang lelang. Kewajiban untuk mendirikan BUP dimaksudkan agar perusahaan yang didirikan fokus untuk melaksanakan proyek dan terciptanya "ring fencing" dalam tata kelola dan pertanggungjawaban penyelenggaraan Proyek. Namun, secara normatif, pengaturan ini menimbulkan permasalahan hukum yang serius.

BUP yang didirikan harus berbentuk perseroan terbatas (Pasal 1 angka 8 Perpres 38/2015). Perseroan terbatas merupakan badan hukum (Pasal 1 angka 1 UU Perseroan Terbatas). Selain manusia, badan hukum merupakan subjek hukum. Badan usaha pemenang lelang pun merupakan badan hukum (Pasal 1 angka 7 Perpres 8/2015). Alhasil, BUP merupakan subjek hukum yang berbeda dari subjek hukum pemenang lelang. BUP sebagai subjek hukum yang menjadi pihak dalam Perjanjian KPBU merupakan subjek hukum yang baru didirikan dan tidak mempunyai pengalaman apapun dalam penyediaan jasa infrastruktur untuk kepentingan umum. Selain itu, BUP yang didirikan pemenang lelang berbentuk perseroan terbatas yang merupakan perseroan terbatas persekutuan modal. Pendirian perseroan terbatas dimaksud harus melalui berbagai tahapan. Akibatnya, pendirian BUP yang diwajibkan yang membutuhkan biaya dan waktu.

Pengadaan Penyedia Jasa Konstruksi untuk Proyek KPBU

Dokumen lelang yang diajukan umumnya meliputi beberapa hal berikut.

1. Perencanaan (design), rekayasa (engineering), pengadaan, pembangunan, pemeliharaan, pembiayaan dan penyerahan kembali fasilitas Proyek KPBU serta pelaksanaan pekerjaan
2. Pemberian dan penyediaan layanan oleh Badan Usaha Pelaksana sesuai dengan ketentuan dalam Perjanjian KPBU

Dengan demikian, rencana pengadaan dan pelaksanaan konstruksi untuk Proyek KPBU sudah tercakup dalam dokumen lelang. BUP dalam pengadaan penyedia jasa konsultasi tunduk pada ketentuan jasa konstruksi. Berdasarkan UU Jasa Konstruksi, pengadaan penyedia jasa konstruksi, baik konsultansi konstruksi maupun pekerjaan konstruksi, untuk pembangunan kepentingan umum wajib melalui tender, seleksi, atau pengadaan secara elektronik. Hingga saat ini, belum ada aturan yang mengecualikan pengadaan penyedia jasa konstruksi untuk proyek KPBU.

Berdasarkan Pasal 3 Perpres 38/2015, pengembalian investasi badan usaha, mencakup biaya modal, biaya operasional, dan keuntungan, merupakan salah satu tujuan KPBU. Pengembalian investasi tersebut dilakukan melalui beberapa mekanisme (Pasal 11 Perpres 38/2015). Pertama, mekanisme "pembayaran oleh pengguna dalam bentuk tarif". Kedua, mekanisme "pembayaran ketersediaan layanan (availability payment)". Ketiga, mekanisme lainnya yang sesuai dengan ketentuan yang berlaku.

Apabila suatu proyek KPBU menggunakan mekanisme availability payment, maka BUP akan menerima pembayaran secara berkala dengan jumlah tetap sesuai dengan kualitas dan/atau kriteria yang ditentukan dalam perjanjian KPBU. Dalam hal ini, BUP harus memastikan bahwa proses penyediaan infrastruktur publik berlangsung sesuai jadwal dan kualitas yang diatur dalam Perjanjian KPBU. Sementara itu, untuk memenuhi UU Jasa Konstruksi, BUP harus melaksanakan proses pengadaan jasa konstruksi, baik konsultansi konstruksi maupun pekerjaan konstruksi, yang membutuhkan biaya dan waktu.

Pengadaan jasa konstruksi yang dilakukan sesuai dengan amanat UU Jasa Konstruksi dapat mengakibatkan tidak tercapainya pengembalian investasi. Hal ini disebabkan pengadaan dimaksud membutuhkan biaya dan waktu yang sangat mungkin melebihi perhitungan dalam proposal lelang. Selain itu, BUP akan menghadapi risiko lebih besar bekerja sama dengan penyedia jasa konstruksi terpilih dibandingkan dengan penyedia jasa konstruksi yang tercantum dalam proposal lelang.

Pada sisi lain, dapat terjadi, untuk memastikan pengembalian investasi, pengadaan penyedia jasa konstruksi diatur sedemikian rupa agar memberikan hasil yang sama dengan proposal lelang. Alhasil, tujuan UU Jasa Konstruksi tidak tercapai dengan baik. Dengan demikian, sangat patut dipertimbangkan pembuatan aturan khusus mengenai proses pemilihan jasa konstruksi bagi Proyek KPBU sebagai pengecualian dari ketentuan UU Jasa Konstruksi.

Rouli Anita Velentina
Dosen Fakultas Hukum Universitas Indonesia